Since France and its allies announced the end of the “anti-terrorist” operation Opération Barkhane in Mali, a rising number of voices in Germany have been advocating a withdrawal as well. The discussion is often narrowed to Mali or the Sahel. After the Russian attack on Ukraine, however, security engagement should be seen in the context of two African and global trends:
For several years, a jihadist wave has been sweeping sub-Saharan Africa. It had reached nearly a third of all countries in the region and threatens to spill over to other states. Jihadism can capitalise on structural weaknesses and long-term trends and has far-reaching consequences for stability, democracy, and development in the region.
The jihadist wave is also a consequence of influence from the MENA region. In general, more and more non-Western actors are gaining influence in Africa. These actors are mainly authoritarian states such as China, Russia, the Gulf states, and Turkey. The influence of the West is waning, as recently made clear by voting behaviour in the UN General Assembly regarding Russian aggression in Ukraine. Geostrategic rivalries can be particularly damaging to stability, democracy, and development in the region.
Even if there are good reasons to withdraw foreign military forces from Mali, a security policy withdrawal from the region would be counterproductive in view of both aforementioned trends. For Mali and its neighbouring states, a withdrawal would probably translate to a further spread of jihadism. In addition, aggressive and authoritarian states such as China and Russia would gain further importance.
Policy Implications
Decisions regarding further military presence in Mali affect the West’s Africa policy engagement as a whole. A readjustment should strive to balance value-oriented goals with “hard” interests and to review the means by which it does this. Stronger transatlantic solidarity is desirable, but this would require a security policy component. The challenge is for the West to pursue a values-led Africa policy that looks after its own interests and takes African interests into account.
„Scheitern in Mali“: Rückzug als logische Konsequenz?
Nachdem Frankreich und Verbündete am 17. Februar 2022 ihren militärischen Rückzug im Rahmen der Opération Barkhane aus Mali verkündet haben, mehren sich auch in Deutschland Stimmen, aus Mali abzuziehen. Während Medien sich eindeutig positionierten (z.B. Putsch 2022), sprachen sich die Außen- und die Verteidigungsministerin, der Generalinspekteur der Bundeswehr und die Wehrbeauftragte zumindest für eine „Überprüfung“ aus – ein bemerkenswerter Wandel, nachdem zuvor kaum Kritik geübt worden war (vgl. Tull 2022).
Im Mai steht die Verlängerung des Mandats des Bundeswehreinsatzes an, der sonst am 31. Mai 2022 endet. Der deutsche Einsatz umfasst zwei Komponenten: An der 15.000 Personen umfassenden UN-Friedensmission MINUSMA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali) beteiligt sich die Bundeswehr mit ca. 1.000 Angehörigen. MINUSMA hat lediglich eine friedenssichernde Funktion. Offensive Aufgaben wurden vor allem von der genannten Opération Barkhane wahrgenommen, an der die Bundeswehr nicht beteiligt ist. Die zweite Komponente der deutschen Beteiligung mit etwa 600 Soldatinnen und Soldaten besteht in der EU-Ausbildungsmission European Union Training Mission Mali (EUTM Mali), welche die malischen Sicherheitskräfte seit 2013 dazu „ertüchtigen“ soll, selbstständig den Kampf gegen Islamisten und andere Aufständische führen zu können.
Der Beginn der internationalen Intervention datiert aus dem Jahr 2013, als die französisch geführte Opération Serval Islamisten zunächst besiegte, die 2012 eine Rebellion im Norden begonnen und weite Teile davon besetzt hatten (vgl. Basedau 2017; Faleg und Mustasilta 2021). Im Norden Malis hatte es immer wieder Tuareg-Aufstände gegeben. 2012 wurden die Aufständischen jedoch durch islamistische Gruppen aus Mali selbst und Algerien entscheidend verstärkt. Dazu kamen Söldner, die unter Libyens Herrscher Gaddafi gedient hatten und nun die Rebellion zu einer starken militärischen Bedrohung werden ließen. Nach dem vorläufigen Sieg der Opération Serval wurden Friedensverträge mit säkularen Tuareg-Gruppen geschlossen, während sich die dschihadistischen Rebellen auf Guerrilla-Aktivitäten verlegten. Frankreich löste die Opération Serval 2014 durch die Opération Barkhane ab. Die Friedensmission der Vereinten Nationen MINUSMA begann bereits im Juli 2013, etwa zur selben Zeit wie die „Ertüchtigung“ durch EUTM.
Die Sicherheitslage verschlechterte sich in den Folgejahren jedoch wieder. Islamistische Angriffe nahmen zu und der Konflikt weitete sich auf ethnische Auseinandersetzungen aus, insbesondere zwischen sesshaften Ackerbauern und nomadischen Viehhirten (Faleg und Mustasilta 2021). Besonders die nomadischen Peulh wurden der Zusammenarbeit mit den Dschihadisten beschuldigt. Wechselseitige Massaker forderten Hunderte Menschenleben. Angesichts der verschlechterten Sicherheitslage wandte sich die malische Öffentlichkeit sowohl gegen die eigene Regierung als auch den französischen Einsatz, der zusehends als neokoloniale Einmischung angesehen wurde. Nachdem bereits 2012 ein Militärputsch die ehemalige Musterdemokratie Mali in schwere Turbulenzen gebracht hatte, stürzte ein weiterer Putsch im August 2020 erneut die zivile Regierung, ein weiterer Coup folgte im Mai 2021. Als der französische Präsident Macron die Halbierung des französischen Kontingents angekündigt hatte, begann die Militärjunta, Russland um militärische Hilfe zu ersuchen. Die diplomatische Eskalation gipfelte darin, dass der französische Botschafter zur unerwünschten Person erklärt wurde und Frankreich und seine Alliierten daraufhin das endgültige Aus der Opération Barkhane ankündigten.
Dies befeuerte die Debatte in Deutschland und schien zu bestätigen, dass der deutsche Einsatz in Mali vorwiegend aus Bündnistreue zu Paris erfolgt war. In der Diskussion dominieren aber andere Argumente (vgl. Tull 2022; Putsch 2022): Angesichts der verschlechterten Sicherheitslage sei der Einsatz militärisch gescheitert oder sogar kontraproduktiv. Nachdem die Junta verkündet hatte, erst in fünf Jahren Wahlen abhalten zu wollen, lautete das politische Argument, man könne mit einer nicht demokratisch legitimierten Regierung nicht zusammenarbeiten. Empörung lösten Berichte aus, die berüchtigten, der russischen Regierung nahestehenden Söldner der „Gruppe Wagner“ seien in Mali aktiv geworden. Anfang April 2022 tauchten Hinweise auf, dass es bei gemeinsamen Operationen malischer und russischer Truppen in Zentralmali zu Massakern mit mehreren Hunderten Toten gekommen war.
Die Verwicklung Russlands zeigt, dass eine auf Mali oder den Sahel sowie bestimmte Militärmissionen verengte Diskussion zu kurz greift. Nicht zuletzt nach dem Abzug aus Afghanistan im August 2021 und der russischen Invasion der Ukraine im Februar 2022 muss sicherheitspolitisches Engagement im Kontext regionaler und globaler Trends betrachtet und entschieden werden. Dabei handelt es sich um die „dschihadistische Welle“ in Afrika sowie – damit verbunden – den wachsenden Einfluss nicht-westlicher externer Akteure in der Region.
Die dschihadistische Welle im subsaharischen Afrika
Mali ist einer der Ausgangspunkte einer dschihadistischen Welle im subsaharischen Afrika, die in der deutschen Öffentlichkeit oft wenig wahrgenommen wird und von mehreren Epizentren ausgeht. Ausgehend vom Mittleren und Nahen Osten ist das subsaharische Afrika das neue Zentrum des militanten Dschihadismus. Die Entwicklung begann etwa Mitte der 2000er Jahre in Somalia mit dem Aufkommen der berüchtigten Al-Shabaab. In Nigeria brach der Aufstand von Boko Haram, eigentlich Jamā'at Ahl as-Sunnah lid-Da'wah wa'l-Jihād, im Jahr 2009 aus. Mali folgte 2012. Seither haben sich dschihadistisch gefärbte Rebellionen weiter ausgebreitet. Von 2015 bis 2018 eskalierten dschihadistische Attacken in Burkina Faso und Mosambik zu bewaffneten Rebellionen gegen die Regierungen. 2018 und 2019 folgten Angriffe in der Demokratischen Republik Kongo (DRK) und – noch relativ begrenzt – in Tansania und Uganda. In den letzten Jahren bzw. Monaten meldeten westafrikanische Länder wie Benin, die Elfenbeinküste und Togo erste Vorfälle. Wie die Abbildungen 1 und 2 zeigen, waren insgesamt mindestens 16 Staaten betroffen. Im Jahr 2020 verursachten die Angriffe von Dschihadisten bis zu 40 Prozent der Kriegstoten des gesamten Kontinents. Im Jahr 2021 blieb die absolute Zahl fast gleich, reduzierte sich jedoch prozentual auf etwa 35 Prozent.
Abb. 1: Anzahl der von dschihadistischer Gewalt betroffenen Länder in Subsahara-Afrika, 2000-2021
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von ACLED (2022), Basedau (2017) sowie Pettersson und Öberg (2020). Beinhaltet lediglich Länder mit mindestens fünf Todesopfern pro Jahr.
Wie eng die über 30 verschiedenen Gruppen zusammenarbeiten, ist unklar. Oft spalten sie sich oder schließen sich zu neuen „Dachverbänden“ zusammen. Manche Gruppen agieren unabhängig, die Mehrzahl bekennt sich aber entweder zu Al-Qaida oder dem Islamischen Staat (IS). Mitunter kommt es auch zu Kämpfen zwischen diesen beiden Lagern. Expertinnen und Experten sind sich überdies uneinig, inwieweit religiöse Überzeugungen den Wesenskern der Gruppen ausmachen. Dafür spricht, dass Dschihadisten tatsächlich die Scharia einführten, als sie Kontrolle über den Norden Malis ausübten. Zudem kann die Instrumentalisierung der Religion auch dann Unterstützung generieren, wenn die vorgegebenen Überzeugungen nicht authentisch sind. Letztlich ist von einer Mischung von religiösen, politischen, ökonomischen und kriminellen Motivationen auszugehen.
Abb. 2: Todesopfer bei Kampfhandlungen mit dschihadistischen Gruppen in Subsahara-Afrika; 2018-2021
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von ACLED (2022).
Die Ausbreitung des Dschihadismus wird durch sehr weltliche Bedingungen begünstigt, die überdies weit verbreitet sind. Viele dieser Bedingungen hängen mit einem schwachen Staat zusammen. Dazu gehören: mangelnde Kontrolle über das Territorium, schlecht gesicherte Grenzen und dysfunktionale Sicherheitskräfte. Extremistische Ideologien werden attraktiver, wenn der Staat eine geringe Legitimität aufweist, keine Versorgung mit Grundgütern garantieren kann und Korruption vorherrscht. Viele Dschihadisten verstehen es, an lokale Missstände anzuknüpfen, nicht zuletzt die Unzufriedenheit ethnischer Gruppen wie in Mali bei den Tuareg oder Peulh, die oft tatsächlich diskriminiert werden. Kriminalität in Form von Schmuggel, Waffenhandel und Entführungen ist eine wichtige Finanzquellen der Gewaltgruppen. Andere, übergreifende Trends wie das anhaltende Bevölkerungswachstum und der Klimawandel sowie die Folgen der COVID-19-Pandemie werden die Anfälligkeit für Dschihadismus und ethnische Auseinandersetzungen vermutlich weiter befeuern.
Wo Staaten keine effektive Kontrolle über ihr Territorium ausüben, sind sie besonders anfällig für externe Einflüsse, die in Mali über die Nachbarstaaten Algerien und Libyen eine verhängnisvolle Entwicklung einleiteten. Dazu kommt der Ideologieimport aus Golfstaaten wie Katar oder Saudi-Arabien. So gibt es Hinweise, dass fundamentalistische Varianten des Islam, die in Afrika wenig Tradition haben, von der arabischen Halbinsel durch Missionstätigkeit importiert wurden (Dorsey zitiert nach Basedau 2017). Konkret lässt sich dies am malischen Islamistenführer Iyad Ag Ghaly aufzeigen. Nachdem er als Diplomat auf Posten in Saudi-Arabien eine religiöse „Erleuchtung“ erfahren hatte, gründete er die islamistische Rebellengruppe Ansar Dine.
Die Auswirkungen der dschihadistischen Welle dürfen nicht unterschätzt werden. Sie betreffen nicht nur die Opfer von Kampfhandlungen mit Dschihadisten. Die Instrumentalisierung ethnischer Gegensätze spaltet Gesellschaften zusätzlich. Jede Form von Gewalt beschädigt Volkswirtschaften und Freiheitsrechte in der Region und produziert Fluchtbewegungen. Die Militärputsche in Burkina Faso und Mali sind Ausdruck der politischen Krisen, die durch den Dschihadismus ausgelöst wurden.
Der Rückzug des Westens – autoritäre und aggressive externe Akteure auf dem Vormarsch
Die dschihadistische Welle ist bereits teilweise Ausdruck externer Einflüsse. Solche sind jedoch keineswegs auf Dschihadisten beschränkt, sondern schließen zahlreiche weitere Akteure ein. Hier spiegeln sich häufig globale Trends wider, wie etwa die wachsende Rolle von China und Russland, aber auch der Türkei oder Indien. Dazu kommen nicht-staatliche Akteure wie die genannten islamistischen Gruppen oder evangelikale Christen.
Insgesamt bedeutet dieser Trend einen relativen Rückzug des Westens, der durch das Ende der Opération Barkhane aus Mali versinnbildlicht wird, aber auch in anderer Hinsicht aufgezeigt werden kann. Eine umfassende Analyse geht über diesen GIGA Focus hinaus. Es müsste dabei mindestens nach afrikanischen und externen Akteuren und Bereichen wie Entwicklung, Handel, Demokratie, Diplomatie und Sicherheit unterschieden werden.
Zunächst wird der Trend durch die zahlreichen Afrikagipfel aufgezeigt, die inzwischen von nicht-westlichen Akteuren ausgerichtet werden. Vor dem EU-Afrika-Gipfel im Februar 2022 hatte die Türkei ihren dritten Gipfel im Dezember 2021 einberufen. China hat seit 2000 zu acht Gipfeln eingeladen, Russland und Indien zu jeweils drei (Brosig 2021: 25). Bei den Militärstützpunkten überwiegen die westlichen Militärbasen noch, aber auch hier sind zunehmend nicht-westliche Akteure sichtbar (ebenda: 69), besonders deutlich bei chinesischen und russischen Aktivitäten.
Noch besser lässt sich der Trend womöglich anhand des Abstimmungsverhaltens bei den jüngsten Resolutionen der UN-Generalversammlung gegen die russische Ukraine-Invasion ablesen (Abbildung 3). Eine große Mehrheit von 141 Staaten verurteilte das Vorgehen Russlands. Während in Afrika nur das totalitäre Eritrea – in der zweifelhaften Gesellschaft von Belarus, Nordkorea, Syrien und Russland selbst – gegen die Verurteilung der russischen Aggression stimmte, waren zahlreiche afrikanische Staaten unter jenen 47 Ländern, die sich enthielten oder der Abstimmung fernblieben.
Enthalten haben sich neben asiatischen Ländern wie China, Indien, Iran und Pakistan und den „üblichen Verdächtigen“ aus Lateinamerika wie Bolivien und Kuba auch 16 subsaharische Staaten. Weitere sieben blieben der Abstimmung fern. Die subsaharischen Enthaltungen werden von Südafrika und Senegal angeführt und umfassen viele von ehemaligen Befreiungsbewegungen regierte Länder. Weiteren Enthaltungen kamen von Staaten wie Äquatorial-Guinea, Mali, der Republik Kongo oder der Zentralafrikanische Republik (ZAR), die entweder autoritär regiert und/oder von inneren Unruhen geprägt sind. Abwesend waren u.a. die nach Militärputschen von Juntas regierten Burkina Faso und Guinea sowie Äthiopien, eSwatini und Kamerun. Alle wurden zuletzt von inneren Unruhen erschüttert.
Abb. 3: Abstimmungsverhalten bzgl. der Verurteilung der russischen Aggression gegen die Ukraine in der UN-Generalversammlung vom 2. März 2022
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von United Nations Digital Library (2022).
Dass nur etwa die Hälfte der subsaharischen Staaten die Resolution unterstützt hat, mag angesichts der Tatsache verwundern, dass Afrika als Opfer von Kolonialismus die Verletzung der territorialen Integrität durch eine imperiale Macht besonders verurteilen sollte – wie das der kenianische UN-Botschafter Martin Kimani auch explizit zum Ausdruck brachte. Alle plausiblen Motive der Enthaltung oder Abwesenheit deuten indes auf einen anti- oder nicht-westlichen Einfluss hin: Es mögen historisch bedingte antiwestliche Ressentiments sein, Neutralität in einer als Ost-West-Gegensatz wahrgenommenen Auseinandersetzung oder die politische, ökonomische oder militärische Kooperation mit nicht-westlichen Mächten und entsprechender diplomatischer Druck. Für alle Motive gibt es Evidenz (vgl. Tawat 2022): In Senegal und Mali sind die antiwestlichen Ressentiments zuletzt stark gestiegen. Mali, Mosambik, Sudan und die Zentralafrikanische Republik (ZAR) haben russische Militärhilfe in der Aufstandsbekämpfung angenommen. Uganda machte seine Neutralität wegen des zukünftigen Vorsitzes in der Blockfreien-Bewegung geltend. Der als „Kronprinz“ gehandelte Sohn des ugandischen Präsidenten Yoweri Museveni, Generalleutnant Muhoozi Kainerugaba, gleichzeitig Kommandeur des ugandischen Heeres, ließ auf Twitter wissen, die „Mehrheit der (nicht-weißen) Menschheit unterstützt die russische Position in der Ukraine“ (BBC 2022). Die ehemaligen Befreiungsbewegungen an der Macht in Angola, Mosambik, Namibia, Tansania, Simbabwe und Südafrika mögen sich an den Kalten Krieg erinnern, wo sie Unterstützung durch die Sowjetunion – und ihre Gegner vom Westen – erhielten. Südafrika und Senegal sind die beiden größten Handelspartner Russlands in der Region (Le Quotidien 2022). In Südafrika kritisierte die größte Oppositionspartei, die Spenden eines russischen Oligarchen an die langjährige Regierungspartei African National Congress (Democratic Alliance 2022). Vor der zweiten Abstimmung in der Generalversammlung zu den humanitären Folgen der Invasion scheiterte Südafrika mit einem eigenen Resolutionsentwurf, auch weil darin Russland nicht erwähnt wurde. Äthiopien sah sich angesichts von Menschenrechtsverletzungen im Bürgerkrieg zuletzt Sanktionen seines ehemals engen Verbündeten USA ausgesetzt und erhielt demgegenüber militärische Unterstützung durch die Türkei und die Vereinigten Arabischen Emirate. Beide letztgenannten Staaten stimmten gleichwohl für die Resolution.
Trotz seiner schlagzeilenträchtigen „Rückkehr nach Afrika“ ist nicht Russland, sondern China der relevanteste nicht-westliche Akteur in der Region. Die große Bedeutung chinesischer Investitionen und anderer Handelsbeziehungen in Afrika muss nicht eigens betont werden. China hat die EU-Staaten inzwischen als größter Handelspartner Afrikas abgelöst. China ist mittlerweile auch militärisch aktiv. Neben der Beteiligung an MINUSMA mit einigen Hundert Personen gibt es einen Militärstützpunkt in Dschibuti; eine weitere Basis in Äquatorial-Guinea ist offenbar geplant (Grauvogel und von Soest 2022). Das Außenpolitikprojekt im Rahmen des „chinesischen Traums“ weckt aus deutscher Sicht Erinnerungen an das wilhelminische Streben nach einem „Platz an der Sonne“. Die Außenpolitiken von Ländern wie China, Russland sowie der Türkei zeichnen sich allesamt durch ein klar erkennbares Großmachtstreben aus.
Die Auswirkungen sind indes nicht notwendigerweise immer negativ. Die Handelsinitiativen von China oder der Türkei können durchaus zu mehr Entwicklung führen. Eine Mehrheit von Befragten des Afrobarometer sehen den chinesischen Einfluss grundsätzlich positiv (Appiah-Nyamekye Sanny und Selormey 2021). Die Diversifizierung externer Akteure bedeutet überdies mehr „Agency“ für afrikanische Regierungen, die nun zwischen Partnern wählen und ihre marginale Rolle in der Welt und gegenüber Europa und Nordamerika langsam überwinden können (vgl. Brosig 2021). Nimmt man das Prinzip der „Augenhöhe“ ernst, dann ist dies durchaus ein positiver Aspekt. Es steht westlichen Akteuren gut an, eine oftmals immer noch spürbare paternalistische Haltung gegenüber dem südlichen Nachbarkontinent hinter sich zu lassen.
Gleichzeitig gehen vom wachsenden Einfluss nicht-westlicher Akteure beträchtliche Risiken aus. Zunächst sind ideologische Aspekte zu nennen. Neben dem genannten mutmaßlichen Fundamentalismus-Export aus Golfstaaten sind die autoritären Modelle von Russland und besonders China für afrikanische Eliten attraktiv, weil sie neben vermeintlicher Entwicklung stabile Herrschaft ohne lästige offene Wahlen versprechen. Der Einfluss externer Akteure hat zudem bereits zu mehr Unterstützung in der Bevölkerung für afrikanische Regierungen geführt, die sich durch eine geringe Gemeinwohlorientierung und Autoritarismus auszeichnen. Möglicherweise hat das „democratic backsliding“ in Afrika und weltweit darin eine Ursache. Wenn Regierungen extern stabilisiert werden, die dem Gemeinwohl entgegenwirken, werden auch die langfristigen Folgen für die sozioökonomische Entwicklung negativ sein. Die vielleicht größte Gefahr besteht darin, dass Konflikte innerhalb afrikanischer Länder angeheizt werden, wenn Regierung und Opposition jeweils von externen Akteuren unterstützt werden. Im Extremfall kann dies zu Rivalitäten und Stellvertreterkriegen wie im Kalten Krieg führen, die in Ländern wie Angola und Mosambik viel Unheil angerichtet haben. Kurzum: Die Diversifizierung externer Akteure führt womöglich nicht zu einem multipolaren Multilateralismus auf Augenhöhe, sondern zu weniger Demokratie, Entwicklung und Stabilität.
Ein sicherheitspolitisches Desengagement ist kontraproduktiv
Welche Schlüsse lassen sich aus den skizzierten Trends für die Mali-Mission ziehen? Zunächst sei konzediert, dass es durchaus gute Gründe für einen Abzug aus Mali gibt. Dies betrifft das militärische Engagement insgesamt und bestimmte Missionen wie MINUSMA und EUTM. Viele dieser Argumente wurden hier bereits aufgeführt: Die Sicherheit der Angehörigen der Bundeswehr sollte nicht ohne guten Grund aufs Spiel gesetzt werden und ist nach dem Abzug Frankreichs noch stärker gefährdet. Soldatinnen und Soldaten werden nun möglicherweise in Europa gebraucht, und mit dem französischen Rückzug ist ein Grund für die deutsche Beteiligung entfallen. Die Missionen waren alles andere als nachhaltig erfolgreich und gelten vielen als gescheitert (z.B. Putsch 2022): Die „militärische Logik“ sei nur durch die Verstärkung ziviler Komponenten oder durch Verhandlungen mit Dschihadisten zu durchbrechen. Schließlich spricht die malische Zusammenarbeit mit russischen Militärs sowie der autoritäre – und unkooperative – Charakter des derzeitigen malischen Militärregimes gegen eine Zusammenarbeit. Zwingend notwendig würde ein Abzug, wenn die malische Regierung selbst den Abzug forderte.
Alle diese Argumente verdienen Beachtung. In der strategischen Abwägung unter Berücksichtigung der übergreifenden Trends überwöge aber der Schaden. Die dschihadistische Welle, die derzeit viele Staaten der Region besonders in Westafrika bedroht, würde sich wahrscheinlich verstärken. Wenn wir keine Maximalerwartungen als Maßstab nehmen, hat der Einsatz die Ausbreitung des Dschihadismus zumindest gebremst und die Errichtung eines Kalifats in Westafrika bislang verhindert. Die Länder des Sahels brauchen, objektiv betrachtet, militärische Hilfe. Wenn die Bekämpfung von Fluchtursachen mehr als ein Schlagwort ist, wäre der Rückzug nicht leicht vermittelbar. Ein Abzug würde heißen, Afrikanerinnen und Afrikaner im Stich zu lassen. Dazu kommen globale Erwägungen: Der Abzug der französischen Truppen hat bereits die Tür für Russland geöffnet. Auch China hat seine militärische Präsenz in Afrika inklusive Mali ausgebaut. Ein Abzug könnte als „zweites Afghanistan“ zudem einen beträchtlichen Reputationsschaden für den Westen, Europa und Deutschland bedeuten – gerade die Bundesrepublik genießt anders als Frankreich immer noch einen guten Ruf in Mali.
Strategisch gesprochen beschränkt sich die eigentliche Frage nicht darauf, an welcher konkreten Mission sich Deutschland weiter beteiligt, und sie ist auch nicht auf den Sahel beschränkt. Die große Frage bleibt, wie der Westen auf größere Trends reagiert. Auch wenn französische Truppen Mali verlassen, bleiben sie weiter im Sahel, vor allem im Niger, präsent. Letztlich sollte das sicherheitspolitische Engagement in Afrika eher verstärkt als verringert werden. In Mali könnte die Ausbildungsmission ausgesetzt, der Einsatz in der UN-Friedensmission aber zumindest vorerst beibehalten werden. Für eine Aussetzung der Ausbildungsmission spricht, dass diese eigentlich sinnvolle Mission an der mangelnden Kooperationsbereitschaft der malischen Armee und Regierung gescheitert ist, während die MINUSMA einem UN-Mandat folgt und Gewalt zumindest eindämmen kann. Zentral ist in jedem Fall, die Entscheidung in eine strategische Afrikapolitik einzubetten.
Die Systemkonkurrenz annehmen – ohne in Lagerdenken zu verfallen
Der 24. Februar 2022 markiert eine in mancher Hinsicht überfällige „Zeitenwende“ in der deutschen Außenpolitik – nicht nur im Hinblick auf Russland. Dies bedeutet vor allem die für viele schmerzliche Erkenntnis, dass entschlossene Aggression nicht allein durch Dialog, Diplomatie, Handel und Entwicklungszusammenarbeit – oder Besänftigung des Aggressors – gestoppt werden kann. Klar sollte sein, dass Dschihadismus und – in vielen Teilen – der wachsende Einfluss nicht-westlicher Akteure deutschen, europäischen und westlichen Interessen widerspricht. Neben dem Dschihadismus sollte daher insbesondere die unverkennbare Systemkonkurrenz mit autoritären Staaten Niederschlag in einer strategischen Neujustierung der Afrikapolitik und der Sicherheitspolitik finden. Eine umfassende Strategie benötigt klare Ziele. Dabei ist möglicherweise weniger mehr. Die Mission ist nicht, „Afrika zu retten“, sondern eigene Interessen, angeleitet durch universelle Werte, zu vertreten. Die Werteorientierung erfordert, die Interessen der Bevölkerung afrikanischer Staaten – nicht in erster Linie der Eliten – zu berücksichtigen.
Jede Strategie muss Zielkonflikte beachten. Die Orientierung auf Werte wie eine regelbasierte Weltordnung, Demokratie, Menschenrechte und Entwicklung steht oft im Widerspruch zu „harten“ Interessen wie Außenwirtschaftsförderung, Vermeidung von Flüchtlingsströmen oder Stabilität und Sicherheit. Am Beispiel des Sahel lässt sich dies veranschaulichen. Regierungen wie in Mali oder dem Tschad haben keine demokratische Legitimität, und ihr Wirken ist dem Gemeinwohl langfristig nicht dienlich. Gleichzeitig werden diese Regierungen gebraucht, wenn Dschihadismus oder Fluchtursachen bekämpft werden sollen. Der Rückzug des Westens öffnet zudem Tür und Tor für den Einfluss demokratiefeindlicher und aggressiver externer Akteure.
Natürlich verdienen in der Regel Diplomatie, Handel und Entwicklungspolitik Vorrang. Alle Mittel bedürfen jedoch der Überprüfung. Für die Entwicklungszusammenarbeit zeigen die Erfahrungen aus Afghanistan und Mali, dass Hilfsprogramme erfolglos sind, wenn diese von den Regierungen vor Ort konterkariert und vor allem als Einkommensquelle wahrgenommen werden. Schädlich wird diese Hilfe dann, wenn sie Regierungen stabilisiert, deren Politik langfristig der politischen und sozioökonomischen Entwicklung entgegenwirkt (Bueno de Mesquita und Smith 2012: 161-194).
Dieser grundsätzliche Webfehler von Hilfsprogrammen lässt sich anhand der Ertüchtigungsmission der Bundeswehr in Mali aufzeigen. Aus Militär- und Diplomatiekreisen wird berichtet, die malische Regierung betrachte das Ausbildungsprogramm eher als Einnahmequelle denn als Möglichkeit, die eigene Wehrhaftigkeit zu erhöhen. Dies ist bedauerlich, da die eigentliche Idee sinnvoll bleibt, Afrikas Sicherheit und Entwicklung in afrikanische Hände zu legen. Militärische und andere sicherheitspolitische Maßnahmen bleiben leider notwendig. Entwicklung ist langfristig die Antwort, sie kann aber kaum gedeihen, solange die Waffen sprechen.
Welche sicherheitspolitischen Maßnahmen können gegen den Dschihadismus erfolgreich sein? Langfristig gilt es, Ertüchtigungsprogramme vor Missbrauch zu schützen. Kurz- und mittelfristig bedürfen viele bedrohte afrikanische Länder der weiteren Unterstützung. Dazu sollte neben Luftunterstützung nachrichtendienstliche Aufklärung und der Einsatz von Spezialkräften verstärkt werden. Insbesondere sind zivile Opfer bei Militäroperationen zu vermeiden. Dschihadisten muss die finanzielle, religiös-ideologische und anderweitige Unterstützung abgeschnitten werden. Auch Gespräche mit sich dschihadistisch gerierenden Gruppen sollten nicht kategorisch ausgeschlossen werden. Dabei ist zwischen Gesprächen, Verhandlungen und Friedensschlüssen zu unterscheiden. Gespräche können aufdecken, wo wir es mit hartnäckigen Ideologen zu tun haben und welche Gruppen eher weltliche Ziele verfolgen und somit für Verhandlungen und ggf. Friedensschlüsse in Frage kommen – wodurch die Hardliner zusätzlich isoliert werden können.
Nicht zuletzt unter dem Eindruck der russischen Aggression in der Ukraine kann eine Strategie für Mali und ganz Afrika nur gelingen, wenn westliche Regierungen die Reihen schließen. Nur ein verstärkter transatlantischer Schulterschluss bündelt Kräfte. Europa hat angesichts der russischen Bedrohung nun die Gelegenheit, eine echte gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu entwickeln, die bislang mehr Rhetorik als Realität war. Es wäre kontraproduktiv, dies gegen die USA zu tun. Dies gilt besonders für die globale Konfrontation mit dem im Vergleich zu Russland ökonomisch weitaus mächtigeren China.
Ein einiger Westen sollte die Systemkonkurrenz annehmen und Dschihadismus stoppen helfen, ohne jedoch in ein Lagerdenken zu verfallen, das Loyalität zum Westen absolut setzt. Verbündete im Stile von Mobutu Sese Seko im damaligen Zaire (heutige DRK) während des Kalten Krieges schaden mehr als sie nutzen. Dass Paris gegen den jüngsten Putsch in Mali protestiert, aber den verfassungswidrigen Wechsel im Tschad im selben Jahr akzeptiert hat, dient nicht der Glaubwürdigkeit. Die Werte des Westens entfalten ihre Kraft nur, wenn sie nicht durch geopolitische Kurzsichtigkeit konterkariert werden. Es gilt mit jenen, gar nicht so wenigen Staaten eng zu kooperieren, deren Regierungen ihr Handeln auf das politische, soziale und wirtschaftliche Gemeinwohl ausrichten. Hier wird Unterstützung wirksam sein. Langfristig dürfte dieses Vorgehen Früchte tragen, auch wenn sich manche Regierungen kurz- und mittelfristig stärker nicht-westlichen Akteuren zuwenden werden.
Anderen afrikanischen Gesellschaften – eher als Regierungen – gilt es ein Angebot zu unterbreiten, das besonders durch Austauschprogramme und Unterstützung demokratischer Kräfte vorangetrieben werden kann. Die universellen Werte der Aufklärung versprechen nicht nur technologischen Fortschritt und Wohlstand, sondern auch Freiheitsrechte wie das Recht, die eigene Regierung selbst zu bestimmen. Umfragen zeigen, dass diese in Afrika hoch im Kurs stehen. Das am meisten bevorzugte Gesellschaftsmodell ist immer noch die Demokratie bzw. die USA, nicht Diktatur oder China (Appiah-Nyamekye Sanny und Selormey 2021). Auch westliche Selbstkritik bleibt wichtig, sowohl hinsichtlich der Kolonialvergangenheit als auch bezüglich der geopolitischen Kurzsichtigkeit seit deren Ende.
Es soll nicht der Eindruck erweckt werden, es gäbe ein widerspruchsfreies und einfach umzusetzendes Patentrezept. Verschiedene Ziele und Mittel müssen abgewogen werden. Politik und Wissenschaft bleiben aufgerufen, die richtigen Konzepte mit ihren afrikanischen Partnerinnen und Partner zu erarbeiten. Wenn diese auch an die Interessen afrikanischer Gesellschaften anknüpfen, sind die langfristigen Erfolgsaussichten hoch.
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